从明朝中叶起，田地的赋税除征收银两外，还要加收以弥补镕铸银两时出现的损耗为名的额外税收，称为火耗。火耗的收入并不上缴，而是由地方官员自行掌握，用于杂项开支之用，实际上，都落入了地方官吏的私囊，流弊很多。清朝沿袭明制，仍征收火耗，而且各地税率不一，甚至有的地区的火耗竟超过了正规的田地赋税，以致农民困苦不堪，流离失所。雍正登位后，大学士鄂尔泰等提出耗羡归公的建议，雍正采纳后，于雍正二年(1724)起实行。规定了各地一律实行耗羡归公，不再拨给地方官员，另由中央拨给地方官员适当的“养廉”以资补助。又规定火耗的税率每两不得超过二钱，不许各地任意加收。
耗羡归公的制度，在一定程度上减轻了农民的负担，有利于农业生产的发展。